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Comentarios a la Ley de Recursos Hídricos y al proyecto de Reglamento
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“Por una Ley de Agua que garantice su uso y protección” fue el título del conversatorio organizado por Red Verde Perú y Comunicaciones Aliadas el 16 de octubre del 2009 en Lima. A continuación ofrecemos extractos de las ponencias presentadas por los tres panelistas que expusieron en el evento.
“La administración del agua se centraliza en el Poder Ejecutivo”
Patricia Urteaga — Instituto de Promoción para la Gestión del Agua (IPROGA)
La Ley de Recursos Hídricos [aprobada en marzo del 2009] ha sido el producto de muchas negociaciones en las que han intervenido agentes con mucho poder económico político, y a pesar de que se ha tratado de proteger los intereses de las poblaciones vulnerables al final no se ha logrado esto como se hubiera deseado.
Como antecedente, debemos mencionar el programa económico del gobierno del presidente Alan García —anunciado a través de sus artículos “El Perro del Hortelano” [publicados en la prensa]—, en el que se privilegia la promoción de la inversión privada y se asigna un rol clave a los mercados en la regulación de los bienes como el agua.
[En dichos artículos] las comunidades y los pequeños agricultores son considerados rezagos coloniales que deben ser superados. Este programa económico trata de desposeer a aquellos actores económicos que no mueven la economía, para otorgar esos bienes manejados por ellos a aquellos actores económicos más poderosos y que tienen mucho más vinculación con el mercado.
La expresión “hay que poner las tierras en valor”, del ex ministro de Agricultura Ismael Benavides, significaba que las tierras de las comunidades campesinas y nativas no eran productivas según la lógica de este programa económico y debían ser puestas en valor; es decir, debían pasar a la lógica del mercado y otorgarles un valor económico.
Con este programa lo que queda como el único valor de los recursos naturales es el valor económico; de alguna manera este valor anula los otros dos valores que se otorgan a los bienes naturales: el ambiental y el cultural o social. En ese sentido, solamente algunos actores pueden encargarse del manejo y la gestión de estos recursos.
Veamos algunos aspectos críticos de la Ley de Recursos Hídricos:
- Gestión integrada de los recursos hídricos
Una característica de este principio es que el agua debe ser gestionada multisectorialmente, porque el agua sirve para múltiples usos. No debería ser gestionada solamente por el Ministerio de Agricultura como se está haciendo ahora, o por el Ministerio de Vivienda, sino que debería ser una gestión integrada de manera que se tenga claridad sobre qué corresponde a cada sector.
Otra característica de la gestión integrada es el enfoque de cuenca en la participación y la sostenibilidad del recurso. La ley señala que los órganos de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) son desconcentrados, no son descentralizados. Esto tiene un problema, porque la administración del agua se centraliza en el Poder Ejecutivo cuando debería ser descentralizada y debiera darse mayor atribución a los órganos de cuenca.
Además hay un desbalance en la conformación del Consejo Directivo de la ANA: tiene 13 miembros, nueve de los cuales son del sector público y sólo cuatro son de la sociedad civil. Otro problema es que el jefe de la ANA pertenece al Ministerio de Agricultura cuando en realidad debería pertenecer al Ministerio del Ambiente, porque el ambiente es un tema transversal al Estado.
- Derecho al agua
Éste tiene que ver con el acceso al agua para la satisfacción de las necesidades primarias de la persona. Decía [el anteproyecto de ley]: “Cuando las entidades prestadoras de servicio de agua llegan a efectuar cortes de agua por incumplimiento de pago de la tarifa, deberán instalar mecanismos que permitan un flujo mínimo permanente de agua en la vivienda que garantice la supervivencia del usuario”. Esto tenía que ver con una disposición de la Organización Mundial de la Salud de que la persona necesita por lo menos 50 litros diarios de agua. Este párrafo se recortó por insistencia de las prestadoras de servicio de agua. Entonces nos han cercenado, de alguna manera, nuestro derecho al agua.
- Valoración ambiental del agua
Acá hay una contradicción en la ley. Por un lado establece el principio precautorio (inciso 8 del artículo 13) que dice: “La ausencia de certeza absoluta sobre el peligro de daño grave o irreversible que amenace las fuentes de agua no constituye impedimento para adoptar medidas que impidan su degradación o extinción”. Esto significa que no necesitamos pruebas científicas para demostrar que hay un peligro respecto a una fuente de agua. Pero por otro lado, el artículo 113 de la ley dice: “La autoridad nacional puede declarar lo siguiente: zona de restricción a la totalidad o parte de un acuífero en caso de notorio riesgo de agotamiento. Esta declaratoria debe fundarse en estudios técnicos que confirmen que la extracción del agua del acuífero perjudicará su sostenibilidad”. Si uno está aplicando el principio precautorio no debería disponer que se efectúen estudios técnicos que confirmen el riesgo que está sufriendo esta fuente de agua.
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Privatización
Varios artículos de la ley hablan de cómo se debe privatizar la gestión del agua, que finalmente es la privatización del propio recurso, porque si yo estoy privatizando la gestión del agua debo pagar por la gestión, así que finalmente lo que estoy haciendo es pagar por el recurso.
El artículo 105 es clarísimo; dice: “El Estado promueve la participación del sector privado en la construcción y mejoramiento de la infraestructura hidráulica, así como en la prestación de los servicios de operación y mantenimiento de la misma”. El problema es que lo va a hacer con fines de lucro, y eso va a significar que solamente los usuarios que puedan pagar esas tarifas tendrán derecho al agua.
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Consulta, ¿y consentimiento?
El artículo 105 también dice que “en la ejecución de proyectos de infraestructura hidráulica en tierras de las comunidades campesinas y nativas, el Estado establece el mecanismo para hacerles partícipes de los beneficios una vez que opere el proyecto”. Aparentemente este es un artículo que considera a las comunidades nativas y campesinas, pero no ha tomado en cuenta lo que dicen el Convenio 169 de la OIT y la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas. Por ejemplo, en el caso de la construcción de infraestructura mayor en tierra de comunidades campesinas o nativas, esto es considerado un caso que podría afectar la esencia misma de alguna comunidad o de un pueblo indígena, y aquí no basta con la consulta, que es uno de los derechos recogidos en el Convenio 169 —y por lo cual se levantaron los pueblos indígenas en junio de este año—, sino que se requiere además el consentimiento de la comunidad. En esos casos, cuando se afecta la esencia misma de un pueblo indígena, no es solamente que se deba aplicar el derecho de consulta, sino también el consentimiento de la comunidad, que está recogido en la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas.
“No hay presencia de la sociedad civil, de los usuarios urbanos”
Ana Leyva, secretaria ejecutiva de Red Muqui
La Ley y el Reglamento deberían responder a problemas importantes y no lo hacen.
Uno de esos problemas es que el Perú tiene importantes recursos hídricos, pero a su vez se prevé stress hídrico en la costa y la sierra. Si bien es cierto que tenemos 106 cuencas, las cuencas más grandes están en la vertiente del Atlántico. Este tema tiene que ver con el manejo que tenemos de las cuencas, la forma en que racionalizamos su uso.
También está el impacto del cambio climático. Se ha perdido el 22%, se dice, del total de los glaciares, que son una fuente de agua. Los ecosistemas de montaña están sufriendo el impacto de la actividad humana fuertemente, y eso genera conflictos.
Seguridad alimentaria. La enorme dependencia que tiene en alimentos el país es un tema que no está siendo abordado y que depende del agua también. Además hay un ineficiente manejo del recurso hídrico. Es otro desafío: ¿cómo hacemos una mejor gestión del recurso, para no perder el recurso, para evitar su deterioro porque es un bien escaso?
Cómo se garantiza el agua como derecho para todos es un tema que debería plantear la finalidad de la ley, pero no es lo que guía su estructura.
Vamos a los comentarios por temas:
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Prioridades en el uso
La ley establece el uso primario como la prioridad, colocando luego los usos productivos, pero no establece prioridades en relación a estos últimos. El [proyecto de] Reglamento hace un avance, plantea una prelación de las actividades productivas que da a la agricultura, a la ganadería, a la acuicultura la prioridad, y luego vienen las actividades energéticas, mineras, industriales. Pero el reglamento señala luego que esta prelación puede ser alterada, cambiada por la Autoridad Nacional del Agua (ANA) de acuerdo a criterios. Nuestra propuesta es que los lineamientos para implementar esos criterios deben estar adecuadamente determinados, pues si no va a haber muchos más conflictos de los que hay ahora.
Ni la Ley ni el proyecto de Reglamento incluyen en los usos el consumo de la propia naturaleza, de los propios ecosistemas. La propia naturaleza consume agua y de eso depende también su mantenimiento, y ese consumo no es considerado. El manejo del ecosistema que produce el agua tampoco está señalado como algo importante en toda la ley, o sea, se habla de proteger fuentes de agua pero no se habla de proteger los ecosistemas que lo producen. Referirnos a fuentes no es suficiente; entonces allí hay un problema porque no estamos garantizando que exista agua en el futuro si destruimos los ecosistemas que la producen.
- Derecho de uso
La propuesta en el Reglamento es que para el otorgamiento de un derecho de uso tenga que darse la aprobación de estudios de aprovechamiento hídrico, y que si la autoridad no se pronuncia en el tiempo establecido opere el silencio administrativo negativo, es decir, que se considere que se ha denegado la aprobación. Esto nos parece importante.
Si la zona en donde se desarrolla la actividad es área natural protegida o área integrante del Patrimonio Cultural, debería opinar el ente rector del SINANPE y el INC. Nos parece que una opinión por el no otorgamiento de parte de ellos debería ser vinculante. Para qué existen si no estas autoridades si no pueden establecer las intangibilidades que se consideren convenientes.
En cuanto al uso de agua para comunidades campesinas y nativas, nos parece adecuado que se les permita usar el agua que discurre y en las cuencas donde nace el agua. Pero también es necesario que se vele por que la disponibilidad y la calidad del recurso no sean afectadas por terceros.
- Estructura del sistema de gestión
Tanto en la Ley como en el proyecto de Reglamento, el poder de decisión respecto a políticas y gestión del agua se concentra en el consejo directivo de la ANA. Pero cuando la ley menciona los órganos de la ANA no señala a los Consejos de Cuenca; entonces en el consejo directivo el poder de decisión está concentrado en el Poder Ejecutivo. No hay presencia de la sociedad civil, de los usuarios urbanos, que somos también una parte importante.
El proyecto de Reglamento dice que los Consejos de Cuenca participan en la elaboración de los planes de gestión de la cuenca. Estos consejos validan pero no aprueban estos planes; el órgano que aprueba es la ANA.
Nuestra propuesta es una composición más plural en el Consejo Directivo de la ANA, con representación de los Consejos de Cuenca, de los usuarios urbanos y de la sociedad civil.
“Para las comunidades, el agua es el recurso vital del cual dependen para vivir”
Anthony Jo Noles — Proyecto Caminar, Asociación Civil Labor
Hablar de minería es hablar de un tema que siempre está presente en nuestra agenda nacional, ya sea por la cuestión de los grandes aportes que puede significar para la economía, más aún con este boom de los metales que hemos pasado hace poco y que ha significado, por ejemplo, para una región como Arequipa multiplicar por cinco veces los ingresos por canon minero, o por la cuestión de los propios impactos que puede ocasionar la minería o por el mal uso que se está dando a los recursos del canon minero. Entonces la minería es un tema que siempre está y por un buen tiempo va a seguir estando presente en nuestra agenda.
En lo que se refiere a la gestión de la minería y el agua, lo primero que tendríamos que mencionar es que es innegable que la minería ocasiona impactos, y entre estos impactos en cuanto al agua puede estar, entre otros, el cambio del régimen natural de las aguas. Cuando se instala un proyecto minero se hacen desviaciones del curso, cosa que no se permite en otros sitios. Es lo que se está proponiendo, por ejemplo, con el proyecto Quellaveco; ya van 10 años que no puede implementarse, justamente porque aún no puede dar o no se encuentra una alternativa decente de agua, que reciba la aceptación de la comunidad de Moquegua, para que pueda empezar el proyecto.
Lo segundo es que impacta en la disponibilidad de agua. La usan como insumo o para la extracción minera, y entonces en zonas áridas la cuestión no es la contaminación sino más bien la disponibilidad. Se da un conflicto por el uso de un recurso tan escaso como el agua en estas zonas.
Lo siguiente es que impacta sobre la calidad del agua. Por ejemplo, vemos la situación de La Oroya, en la cuenca del Mantaro, en la que vamos a tener que invertir millones de dólares para construir una planta de tratamiento de las aguas del túnel Kingsmill, millones de metros cúbicos de agua contaminada con acidez, agua de drenaje ácido que contamina el Valle del Mantaro.
Además, se generan cambios climáticos locales. ¿Por qué? Porque estamos hablando de traerse abajo un cerro para poder aprovecharlo, y eso cambia el régimen de vientos, cambia el régimen de precipitación, ya no lloverá donde solía llover, sino lloverá mucho más allá, lloverá menos, lloverá más, porque justamente se impacta, se cambia todo el régimen de vientos, de temperaturas y de precipitación.
Pero además se generan una serie de conflictos por varios factores, entre ellos, la cuestión de intereses contrapuestos por el uso de agua. Para las comunidades el agua es el recurso vital del cual dependen para vivir; para la minería en todo caso es simplemente un insumo para poder producir y generar la riqueza que las mineras quieren.
Hay que considerar además la cuestión de la concepción de valores culturales: la cosmovisión andina, el valor de lo que son los apus, los cerros que son justamente los que van a traerse abajo para poder aprovechar el oro, el cobre, los que están contenidos en sus entrañas, o la cuestión del propio valor del agua: el agua para nosotros es un recurso, mientras que para las comunidades altoandinas es mucho más, tiene un valor mucho más importante.
El querer imponer un modelo de desarrollo occidental con todos sus conceptos y todo lo que esto implica frente a los propios valores culturales de las comunidades altoandinas es justamente causa de muchos de los conflictos que en la actualidad se vienen dando.
Se da la contraposición entre lo que es el recurso para las comunidades —hay derechos consuetudinarios además de otros aspectos— y la cuestión de los derechos del subsuelo, que el Estado se guarda para sí y los está dando a las empresas para que exploten los recursos.
Está también la cuestión de una institucionalidad inadecuada, con una gestión del agua sectorializada, con debilidades técnicas, con falta de información.
Asimismo, existe una débil participación ciudadana. Se quiere que las comunidades participen en procesos de consultas, es decir, de impacto ambiental, pero donde se les entrega tomos y tomos de documentos que en la vida un comunero va a poder leerlos y entenderlos, y a partir de ello lanzar observaciones.
Hay mucho todavía que mejorar.
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