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AMÉRICA LATINA / EL CARIBE
Los caminos de la integración energética
Ariela Ruiz Caro
07/12/2006
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Construcción de un mercado común energético: largo sueño con nuevos protagonistas.

La integración energética es un objetivo fundamental de los gobiernos de América Latina y el Caribe, y una de las áreas prioritarias en la construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Esta integración puede ser un mecanismo decisivo para mejorar el posicionamiento geopolítico de la región en el escenario internacional.

Para lograrlo, es fundamental la construcción de una infraestructura adecuada, y disponer de un esquema institucional que reglamente la forma en que ésta operará. Precisamente, el diseño de los mecanismos técnicos, así como institucionales, para la construcción de un mercado común energético en América Latina y el Caribe es uno de los grandes desafíos para poder concretar esa voluntad política que prevalece crecientemente en la región.

La integración de los mercados de energía en América Latina ha sido discutida por más de tres décadas. Una expresión de ello fue la creación de las organizaciones regionales Asistencia Recíproca Petrolera Empresarial Latinoamericana (ARPEL) en 1965, Comisión de Integración Eléctrica Regional (CIER) en 1964, y Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) en 1973.

Otros pasos concretos hacia la integración de los mercados energéticos durante las décadas del 60 y del 70 fueron los proyectos hidroeléctricos binacionales de Salto Grande (Uruguay-Argentina), Itaipú (Brasil-Paraguay) y Yacyretá (Argentina-Paraguay), impulsados por los Estados respectivos, en general propietarios de las empresas involucradas. Los países participantes son precisamente los que hoy son miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

Nuevo impulso

Durante la década de los 90, las iniciativas de integración energética retomaron un nuevo impulso, con un enfoque —liberal— y con un marco más amplio: el continental. La denominada "Iniciativa Energética Hemisférica" fue lanzada en el marco de la primera Cumbre Presidencial de las Américas, realizada en Miami en 1994, teniendo como escenario un proceso de reformas económicas cuyos ejes centrales fueron la plena libertad de mercado, la disciplina fiscal y la desregulación del Estado. Éstas ya habían sido anunciadas, tanto en el marco del Consenso de Washington en 1989, como en la Iniciativa de las Américas en 1990.

En el sector energético, estas reformas significaron la eliminación de los obstáculos a las operaciones de las empresas privadas nacionales y extranjeras en todas las ramas de la industria energética, desde la exploración y producción de gas y petróleo, hasta la distribución y venta de productos petroleros en el mercado final. Si bien la mayoría de los países de la región modificaron sus marcos normativos en el sector, los grados de liberalización fueron diferentes. En muchos casos, éstos estuvieron limitados por preceptos establecidos en sus respectivas constituciones; en otros, se consideró que se trataba de un sector estratégico para el desarrollo.

A pesar de las presiones que hubo durante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, o NAFTA por sus siglas en inglés) —vigente desde 1994— México no ha privatizado la petrolera estatal PEMEX. Dicho tratado establece que el Estado mexicano se reserva el derecho exclusivo de desempeñar y de negarse a autorizar el establecimiento de inversiones en petróleo y otros hidrocarburos, así como petroquímica básica, tal como manda la Constitución. Salvo en algunos casos como Argentina, Bolivia y Perú, la mayor apertura registrada en algunos países productores de petróleo no ha determinado que las empresas estatales pierdan el control de la industria petrolera. La mayoría de las empresas estatales de la región conservaron el papel predominante en la producción regional, en las inversiones, en sus ventas, en el volumen de utilidades, así como en las exportaciones regionales.

No obstante, en las leyes de inversión extranjera implementadas en la mayoría de países de la región, y consolidadas en los tratados de libre comercio (TLC) que muchos gobiernos han suscrito o se encuentran negociando con EEUU, prevalecen presiones para asegurar que las inversiones, en general, no tendrán ningún tipo de obstáculos.

En efecto, el capítulo sobre inversión extranjera definido en el TLCAN, así como en los TLC firmados posteriormente por otros países, se sustenta en cuatro principios fundamentales: i) trato nacional y trato de nación más favorecida a los inversionistas extranjeros, ii) prohibición de imponer a los inversionistas extranjeros requisitos de desempeño; iii) apertura a todos los sectores excepto los que se encuentran registrados en listas de medidas disconformes y iv) establecimiento del mecanismo de solución de controversias en materia de inversiones a través de arbitrajes internacionales.

Se pensó que, en la medida en que las reformas mencionadas fueran profundizándose, los procesos de integración del sector también lo harían. Asimismo, se consideró que la apertura de mercados daría lugar a una considerable expansión de las oportunidades de negocios para los actores privados en la construcción de infraestructura para las interconexiones energéticas.

Sin embargo, las reformas del sector no han dado los resultados esperados, especialmente en aquellos países que privatizaron sus empresas petroleras estatales.

Las propuestas de integración energética basadas en la privatización de las empresas del sector, la apertura comercial y la desregulación han ido perdiendo vigencia, especialmente en América del Sur. Se observa cierta tendencia a rescatar un papel más activo del Estado en las actividades energéticas y a hacer del planeamiento estatal de los mercados energéticos un instrumento indicador indispensable en la canalización y coordinación de las inversiones de los agentes privados y públicos. Asimismo, la preservación de los recursos no renovables y la autonomía de los Estados para regular su explotación, han sido nuevamente reivindicadas como parte de las políticas energéticas.

El proyecto hemisférico de integración energética empezó a perder dinamismo, y después del 2001 las políticas energéticas liberalizadoras fueron revisadas.

Surge Iniciativa Petroamérica

En este marco ha surgido la Iniciativa Petroamérica, de parte del gobierno venezolano. Dicha iniciativa de integración energética se basa en la consideración de que la integración regional es un asunto de los Estados y de los gobiernos, lo cual no implica la exclusión de sectores empresariales privados.

"Los acuerdos enmarcados en Petroamérica plantean la integración de las empresas energéticas estatales de América Latina y del Caribe para operativizar los acuerdos y realizar inversiones conjuntas en la exploración, explotación y comercialización del petróleo y gas natural", se lee en el sitio web de la estatal Petróleos de Venezuela (PDVSA).

Petroamérica busca, además, la complementariedad económica y la reducción de los efectos negativos que tienen los costos de energía —originados por el incremento de la demanda mundial de petróleo, así como por factores especulativos y geopolíticos— en los países de la región.

La propuesta incluye también mecanismos de financiamiento preferencial en el suministro petrolero para las naciones del Caribe y América Central como Petrocaribe y el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas. Se busca asegurar que los ahorros derivados de la factura energética surgidos en el marco de algunos convenios como Petrocaribe —suscrito en junio del 2005—, sean empleados en el desarrollo económico y social, vía el fomento del empleo y apoyo a actividades productivas y de servicios de salud pública, educación, entre otros.

Sin duda, el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, busca promover el proceso de integración energética, utilizando la diplomacia petrolera que le permiten sus enormes reservas de hidrocarburos. Esto no es menor puesto que la mayoría de análisis coinciden en señalar que los altos precios del petróleo no reflejan un fenómeno coyuntural sino son más bien un rasgo estructural del nuevo paradigma energético.

En este contexto, los gobiernos de Argentina, Brasil y Venezuela firmaron, en noviembre del 2005, un memorándum de entendimiento que dio inicio a los estudios de factibilidad para la construcción de un gasoducto que interconectaría los yacimientos de gas de Venezuela con los principales centros de consumo en Brasil y Argentina. Los presidentes de Argentina, Brasil y Venezuela consideran que la realización de este proyecto de integración gasífera será uno de los pasos decisivos en el proceso de integración sudamericana, dada la importancia vital de la energía en el desarrollo económico y social de la región.

Para el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, "el gasoducto podría constituirse en la obra más grande de los próximos 50 años en América Latina y consolidarse como una solución energética para el mediano y largo plazo".

Sin embargo, para muchos analistas subsisten dudas sobre la viabilidad económica de tan magna obra. La mayoría coincide en señalar que el primer requerimiento es una certificación del nivel de reservas de gas existente en la franja del Orinoco, que aún no se ha realizado.

El proyecto del gasoducto entre los tres países se complementaría con el destinado a crear el denominado "anillo energético" a partir de los yacimientos de gas de Bolivia y de Camisea, en Perú.

Sin embargo, en la medida en que el anillo energético ha encontrado numerosas dificultades para su concreción, estaría prosperando la idea de unir el Cono Sur de América del Sur con la parte norte, de tal manera que otros países de la región también puedan acceder al gas proveniente de Venezuela, país que posee más de tres cuartas partes de las reservas gasíferas sudamericanas y cerca del 60% de las ubicadas en América Latina y el Caribe. No obstante, es un proyecto de largo plazo cuya viabilidad se encuentra en estudio.

Es innegable que todas estas propuestas de interconexión energética se enmarcan en esquemas políticos y que las inversiones en energía responden a éstos. Sin embargo, los países de la región son conscientes de que una integración real exige también que ésta tenga lugar en el ámbito energético.

*Ariela Ruiz Caro, economista peruana que se desempeña como consultora internacional en temas sobre integración, y comercio.


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